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杜特尔特美中失衡的局限

更深入地看看罗德里戈·杜特尔特(Rodrigo Duterte)“重新平衡”美国和中国之间关系的努力看看本周菲律宾总统罗德里戈·杜特尔特(Rodrigo Duterte)访华的一些耸人听闻的头条新闻和评论,人们可能会认为菲律宾没有做任何简短的事情

在其外交政策上180度转变的情况下,它将放弃与华盛顿几十年前的条约联盟,在多年遭受南海主张的冲击之后拥抱北京在对中国人进行近30分钟的咆哮之后10月20日,在人民大会堂举行的菲律宾贸易投资论坛上,杜特尔特在一份引发媒体狂热的声明中宣布与美国“分离”

在北京时期,菲律宾总统和中国国家主席习近平见证了签署不少于13份双边合作文件,杜特尔特会见了中国社会七名成员中的四名市政党强大的政治局常委会双方官员强调,这只是一个开始,可以很快跟进更令人印象深刻的可交付成果从更广泛的角度仔细阅读这些发展,同时与杜特尔特附近的助手以及北京的观察员和政策制定者进行讨论过去两周,华盛顿和华盛顿特区表明,这种转变远没有那么明显,而且远比迄今为止复杂得多,至少到目前为止,历史观点杜特尔特对中国的拥抱并不像一些新的或意外的那样事实上,他是菲律宾领导人中的最新成员,他们试图平衡与美国和中国的关系以及其他合作伙伴,这些合作伙伴在自该战争结束以来的三十年中取得了不同程度的成功

1986年费德南德·马科斯(Ferdinand Marcos)独裁统治菲德尔·拉莫斯(Fidel Ramos),他处理了20世纪90年代中国南海誓言的最后一波(以及最初被任命为杜特尔特的北京特使,寻求与北京进行谈判,但也与美国签订了访问部队协议(VFA),认识到美国的硬实力至少是放慢步伐的必要条件

中国的“悄悄自信”此后,Gloria Macapagal Arroyo试图加深菲律宾对华盛顿和北京的对冲立场,但最终在与北京的交往中走得太远(参见:“杜特尔特的中国和南方的风险”中国海洋政策“)杜特尔特的前任,贝尼尼奥·阿基诺三世,使马尼拉更接近美国,这在很大程度上是由于中国在南中国海日益增强的自信,尽管后来阿基诺政府试图采取行动修复与中国的联系

中国,提起南海案件已经毒害了这种关系,北京很少有人看到中菲关系改善的良好前景,直到一个新的总统上任杜特尔特现在试图将拨号转回北京,不管阿基诺的继任者是谁,这一转变最终必然会发生,但阿罗约的经历也远远不能确保任何变暖的极限

中菲关系对于被杜特尔特与习近平签署的13个协议所震撼的人,值得注意的是,阿罗约在总统任期内与中国签署了至少65项协议

但这种合作最终被华南地区一项有争议的联合开发协议所玷污

海洋对马尼拉的利益造成了不利影响,以换取中国支持的基础设施项目,最终被卷入菲律宾历史上最大的腐败丑闻当然,这些变化也发生在巨大的不对称之中,有利于跨越安全,经济和民间领域的美菲联盟(参见:美国与菲律宾的联盟) rte:重新校准的途径“)在安全方面,菲律宾已经成为二战后60多年来形成的美国原始枢纽联盟网络的一部分,1951年签署了”共同防御条约“尽管防御关系起起伏伏,在阿基诺时期取得了进展,随着签署增强防御合作协议(EDCA)和马尼拉在东南亚海上安全倡议(MSI)等措施中的核心作用,它已成为关键美国的一部分 重新平衡到亚太地区(参见:“为什么菲律宾对美国再平衡亚洲至关重要”)经济上,尽管中国可能是菲律宾最大的贸易伙伴,但美国是其最大的外国直接投资者;官方发展援助的第二个主要来源;菲律宾工人汇款的关键来源和渠道,仍占该国国内生产总值(GDP)的十分之一左右

社会文化上强大的人与人之间的联系可以追溯到美国上半年的殖民遗产

二十世纪和今天,菲律宾裔美国人,数量超过四百万,构成了美国第二大亚裔侨民群体

美国和菲律宾之间的密切关系在菲律宾大部分官僚机构中受到广泛赞赏更广泛的精英,这也是为什么许多人已经反对杜特尔特离开华盛顿的部分原因菲律宾人民一直对美国持非常有利的观点,而且对中国非常不利,对数据的一些微小变化多年(参见:“关于杜特尔特在菲律宾受欢迎程度的真相”)受人尊敬的社会气象站(SWS)调查最近的一项民意调查在杜特尔特访华之前发布,表明就净信任评级而言 - 菲律宾人不信任与信任某个国家的比例之间的差异 - 美国为+66而中国处于惨淡的状态-33 A Still - 对外政策的演变除了这一历史观点,杜特尔特在美中重新平衡方面的尝试也需要放在更广泛的当前外交政策的背景下我们距离六年任期还有三个多月

几乎没有外交政策经验的国内总统,但已经发出了相当多的外交政策变化的信号,但没有详细说明杜特尔特和其他政府官员如何谈论他的中国拥抱作为“独立外交政策的一部分, “这意味着(至少在言辞上)对美国的依赖程度相对较低,与包括北京在内的其他参与者的多元化程度更高,但我们还不知道杜特尔特对美国和中国的初步态度最终会在具体政策以及这两个国家如何适应其更广泛的外交政策愿景时实际发挥作用(参见:“菲律宾的困境”罗德里戈·杜特尔特“)杜特尔特对美国的态度最终将如何发挥尤其困难他的决定更多地转向中国而远离美国并非纯粹基于实用主义,正如一些人所暗示的那样,而且还包括其他因素,包括他自己历史经验和个人倾向虽然他确实对美国有一种根深蒂固的厌恶和不信任,但是他的一些亲密助手证实了这一点,目前尚不清楚这种立场在最终与华盛顿的合作方面有多么灵活他的咒骂 - 负载和双曲线的陈述成为头条新闻,但很少告诉我们他的实际观点杜特尔特本人承认他们代表expr他的发言人埃内斯托·阿贝拉(Ernesto Abella)也告诉媒体,一方面很明显,杜特尔特与美国的经历导致了一场激烈的反对,让人们倾听,而不是将政策声明转化为行动

几十年来积累的美国情绪包括他的反美主义在内的各种因素包括他的左派倾向,对菲律宾美国殖民遗产的不满,以及一系列个人事件,包括他认为是中央情报局的事件(美国中央情报局(CIA)参与帮助美国逃脱指控2002年达沃市发生爆炸事件,当时他担任市长 - 所谓的Meiring事件Duterte已经公开表示他反对美菲安全合作的各个方面作为市长,包括在达沃湾和美国举行的Balikatan演习,希望使用机场作为dron监督 2015年10月,在他确认竞选总统之前,他在接受菲律宾媒体报道Rappler的采访时提出了他的外交政策预览,并表示,如果菲律宾与中国杜特尔特的朋友交朋友,那将是“更好的”

在论坛发表讲话时,他对美国的深深厌恶得到了充分的展示

拉格勒接受采访时差不多整整一年,虽然媒体关注他与美国“分离”的声音,但他真正令人震惊的是在论坛上发表的演讲 - 甚至,外交官了解到人民大会堂的一些观众 - 是他在半小时的大部分时间里都花了很多时间来制作一个由美国组成的摩尼教世界观,并且“东方人“另一方面,他解释了为什么他不喜欢美国从移民官员的经历到他们说话的方式但是Duterte对Unite的挫败感的一部分d国家也是针对本届政府的具体情况10月16日,在他访问中国之前接受半岛电视台采访时 - 他上任以来的第一次专访 - 他说自己的愤怒也与上任以来的一系列事件有关,包括误解他的侮辱,对他持续的毒品战争的批评,以及对削减援助的认识威胁这些具体事件只会加强他的信念,即北京而不是华盛顿是马尼拉的更好伙伴虽然解决了杜特尔特根深蒂固的不信任和不喜欢联合国国家可能很难,两国之间的分歧是否有可能还有待观察

一方面,双方都有新的大使,1月美国新政府,以及下一任美国总统明年访问菲律宾时,它是东盟的主席,如果有意愿使用它,那么机会就在那里杜特尔特在中国之行后前往达沃市机场,他告诉记者他“不会在这一生中”去美国,甚至在他必须参加即将到来的亚洲时,也会想办法不飞往美国

- 太平洋经济合作组织(APEC)在秘鲁召开的首脑会议“这很难,因为对他而言,这是政策,个人,历史,意识形态等等,”他们在访问中国后,周六接近杜特尔特的一名助手告诉外交官“这就是为什么我说我们需要看看有多少调整空间,这需要时间,“助手,谁拒绝被确定,所以他可以自由地谈论总统的意见的性质,补充说,目前还不清楚如何联合国国家和中国符合杜特尔特更广泛的外交政策愿景一些外交官说,一旦杜特尔特不仅与中国和美国接触,而且其他重要国家也像日本一样(他访问了这个国家),其中一些将变得更加清晰

本周以及其他人在明年担任东盟主席期间(见:“日本与菲律宾的关系在杜特尔特之下:未来充分展望

”)在他的一些言论中,包括在北京举行的论坛演讲,人们可以发现一点“亚洲人对亚洲人的态度“弯曲,反对西方的言论,以及对中国,日本和韩国等亚洲国家的亲和力,以及杜特尔特与美国的”分离“评论,财政部长卡洛斯多明格斯三世和国家经济与发展机构总干事埃内斯托·佩尼亚也发表声明,澄清内阁的重点是“迅速而迅速地走向区域经济一体化”,这就是为什么政府优先考虑到东盟和亚太地区的外国旅行

如果确实如此以更广泛的亚洲经济一体化为中心的愿景的一部分,这意味着不仅要与中国接触,还要让其他主要亚洲经济体参与政策的连续性和变革

e还需要谨慎对待菲律宾对美国和中国的政策实际上在多大程度上超越头条新闻甚至杜特尔特自己的言论

例如,杜特尔特声称要切断与美国的军事关系他最严肃的言论是是那些暗示结束双边演习,结束2014年签署的增强防御合作协议(EDCA),甚至是对“共同防御条约”(MDT)的修订 但是,当菲律宾国防部长Delfin Lorenzana在本周参议院确认听证会上被问及政府是否会推进任何这些声明时,他回应说,杜特尔特一直在发表声明但没有咨询他的内阁美国 - 菲律宾防务关系中的一切Lorenzana补充说,他目前正在按计划运作

但他还补充说,他将在11月初的内阁会议期间就美菲安全合作的各个方面提出调查结果,因为杜特尔特说他需要内阁的投入来制作一个关于他们的决定“截至目前,没有决定暂停训练明年,VFA仍在继续,一切都在进行,先生,”Lorenzana说,一名菲律宾国防官员告诉外交官,他“不确定”Duterte是否“理解每年两国之间举行的演习的全部价值,总共28,并超越传统安全以及人道主义援助和救灾等其他关键领域正如杜特尔特自己的顾问和发言人经常说的那样,我们应该更加关注任何具体化和贯彻的政策行动,而不仅仅是言辞

在这种情况下需要采取类似的谨慎措施中菲关系13个双边合作文件涉及广泛的经济和安全领域 - 包括贸易和投资,工业能力,农业,媒体,旅游,药物管制,甚至海岸警卫队合作 - 毫无疑问是令人印象深刻的可交付成果清单但是如果你查看列出的文件,其中大多数(8个)是谅解备忘录(MOU),这些谅解备忘录不具有约束力,而且看起来不如其他一些,比如谅解备忘录的实施计划

旅游合作,新闻和信息交流协议备忘录,或农业合作行动计划审议这些文件的性质和重要性是重要的,因为任何熟悉中国与东南亚国家经济联系的人都已经习惯了最初承诺没有实现的现实

可以肯定的是,这些文件可能只表明一套更具体,更具约束力的开端

更重要的协议但鉴于我们对这些协议的确切内容知之甚少,很难评估它们的重要程度我们可能在未来几周内了解更多,但在此之后我们可能能够以某种方式做出更好的评估一些菲律宾立法者已经支持一项决议,呼吁参议院委员会对政府的整体外交政策方向进行调查,包括更多地了解13项协议的条款究竟是什么样的未来情景最终,事实上,虽然杜特尔特对美国和中国的做法引起了很多骚动,但它仍然存在

早期,我们将不得不看看他六年任期剩下的事情是如何演变的

一种情况是,杜特尔采取零和总结的前提,即与中国建立更好的关系必然要以牺牲与美国的密切联系为代价

国家,最终导致与华盛顿的关系降级,因为马尼拉继续向北京靠拢,因为杜特尔特已经看不到美菲安全合作及其各种组成部分的价值,人们不能否认他的可能性,尽管他反对他的一些内阁,如果北京愿意满足他的价格,将会降级,即使他试图这样做,杜特尔特的实用主义,他的顾问的智慧以及总统职位的制度限制可能意味着降级意志有选择性,也许针对北京发现最有问题的某些演习,甚至没有将它们放在南中国海这样的场景会造成恶化这可能会更严重地影响美菲关系,也许为北京和马尼拉的合作提供更多机会如果杜特尔特继续喷出反美言论,加剧人权问题,并逐步切断双边合作的内容,那将是非常联盟的支持者很难阻止美国的批评者 国会和其他地方采取惩罚性行动,如削减资金或采取言辞,引发双方都不利的言论之战尽管如此,杜特尔特的“分离”声明已经导致美国国务院的公开更严厉的回应作为我们以前从未见过的美国驻马尼拉大使馆但另一方面,鉴于近期中菲关系的历史,人们不能忽视马尼拉与北京持续和解可能停止或至少放缓的替代方案的可能性由于多种因素导致杜特尔特对华盛顿的态度进行调整,这表明随着中菲关系中的更多渠道开放,包括商业网络以及智库和其他机构,管理协调各种渠道的复杂性并避免被特定利益集团捕获甚至更难,这可以产生一切从腐败交易到围绕某些大企业的阴谋理论(参见:“中国与菲律宾在杜特尔特之下:超越航程”)如果这最终结束,那么杜特尔特可能会更接近美国而无法前往美国得到尽可能多样化的多样化他最初的期望这种谨慎是由更多经验丰富的中菲关系在北京的观察者所共有的在上周在香山论坛期间的一次谈话中,一位熟悉杜特尔特中国访问计划的中国对话者被告知杜特尔特对待美国的外交官,以及北京与马尼拉关系的艰难历史,表明要保持警惕以防万一

如果这是对待老盟友的话,他将如何对待新朋友

那个不想被识别的对话者说:“他[杜特尔特]是大胆的,但同时也是不可预测的”另一个场景会看到渐进式的改进美国与菲律宾关系的形成伴随着对中国更为戏剧性的转变,从而在马尼拉与北京和华盛顿的关系中保持更加平衡双方新任大使,1月新任政府,下一任美国总统将访问菲律宾明年担任东盟主席时,两国有机会制定一个至少在某些领域进行选择性合作的框架,如果他们愿意的话,调整转向调整对于美国甚至奥巴马政府来说并不陌生

管理美泰关系(见:“管理紧张的美泰联盟”)然而,实现这一目标并不容易美国需要说服杜特尔特,它可以在推动某些事业发展方面发挥更大的作用考虑到两国关系的状况,尽管他个人对华盛顿的偏见,但他的政府的优先事项符合国家利益现在,简单地宣传已经在联盟中进行的好工作 - 包括在Ninoy Aquino国际机场在缉毒机构(DEA)的帮助下发生的毒品缉获 - 将是不够的华盛顿无疑会认识到这一点,并且其最资深的亚洲外交官丹尼尔·拉塞尔已经在马尼拉,他将在那里讨论双边关系但现实情况是,在某些情况下这可能很难做到事实是,美国和中国的运作方式与国家不同,包括他们如何运作批准外国援助华盛顿在敏感地区可以提供更多的新援助,并且可能需要很长时间才能批准新的资金,具体取决于所涉及的渠道例如,虽然中国和中国商人已经明显向前推进尽管存在权利问题,包括建造康复中心在内,与菲律宾在药物方面加强了合作美国不可能以类似的方式和程度相同,即使它确实试图加强合作,它也不能对其长期理想中的关注保持沉默“我们不是美国驻菲律宾大使菲利普戈德伯格周四在接受当地媒体报道拉普勒的采访时表示,“我们必须遵守美国法律规定的某些义务” ,“ 他加了 人们还需要考虑更复杂,更难管理的情景的可能性

例如,我们可以进入一个场景,杜特尔特继续向中国宣传他的支点,同时在一系列范围内与美国公开激烈的分歧

问题,即使美国和菲律宾在某些领域的选择合作正在进行中,但仍然处于关注之下这可能会伴随或不发生杜特尔特的知识确实,杜特尔特缺乏外交政策经验可以说会增加这种情况发生的可能性,因为他可能继续反对双边安全合作,但实际上并没有贯彻在工作层面切断关系这种情况有点类似于我们在1980年代和1990年代在马哈蒂尔穆罕默德统治下的美马关系中所看到的情况虽然这不是一个理想的情况

美国在阿基诺任期结束时开始的地方,它至少会限制d美国与菲律宾的安全关系受到影响,因为华盛顿等待一个愿意加强关系的友好政府同时,华盛顿可以继续寻找其他机会来“平衡”马尼拉对中国的“再平衡”,包括通过其原则性的安全网络

美国享有的最不受重视的优势之一是其广泛的盟友和合作伙伴,即使其自身影响范围缩小,也可以与其他人间接地建立合作

结论杜特尔特正在进行的美中“再平衡”已经占据主导地位关于该地区过去几个月的谈话,甚至可能在短期内加剧但是无论这种持续调整的命运如何,观察员都应该清楚地了解现有的机会,以及Prashanth Parameswaran存在的局限性

是外交官杂志的副主编和弗莱彻法学院和D的博士候选人塔夫斯大学的iplomacy他撰写了大量关于东南亚,亚洲安全事务和美国在亚太地区政策的文章

2017-05-01 15:01:04

作者:逯铄